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第四章 第二节 土地陈报

  国父平均地权的遗教包括四个实施步骤,即「陈报地价」、「照价收税」、「照价收买」、「涨价归公」是也。单说「陈报地价」这第一个步骤,就不是凭空可以举办的,必先清理地籍而后可。但清理地籍是一桩非常艰巨的工作,又非先举办「土地测量」不可。最现代化的土地测量是航空照相,这个我们条件不够。再则就是地面上的测量,也是需要专家技术和测量仪器的,在这方面,我们也极不凑手,就是勉强做起来,也非十年、八年做不下地;如此旷日持久,我们是等待不及的,而且财力供应方面,我们也负担不起。

  于是就想暂时利用「土地陈报」这一简而易行的清理地籍办法。

  土地陈报办法最早是由本党第四届第四次中央执行委员会全体会议提出的,时在民国二十三年(一九三四)一月。同年五月,中枢召开第二次全国财政会议,会中又通过了一项「办理土地陈报纲要」。土地陈报办法至此已大体粗定。

  依行政院最后修正颁布的「土地陈报纲要」之规定,办理土地陈报程序凡分十项:一、筹备(调查宣传训练),二、画界分段,三、绘图编查,四、业户陈报,五、审核覆查抽丈,六、公告,七、统计,八、改订科则,九、造册,十、颁发土地管业执照。当然这也不是咄嗟立办的事,然比起土地测量来要经济简捷得多了。如我们之所预计,每县办理土地陈报,从筹备到颁发管业执照,少则八个月,至多不过一年,就可以全部蒇事。按照我们的人力、财力、物力说,尤其在战时,若要清理地籍就只有采取这种办法。这种办法的特点,简言之就是用简易的丈量来代替正式测量,用人力来代替器械。诚然人力丈量比起器械测量来是不够精确的,不过「做」总比「不做」好,「归而结网」总比「临渊羡鱼」好,这是我的看法。

  在前一节中我已说过,越是在抗战建国的紧要关头,需要解决土地问题越迫切。国父「平均地权」的主张,是解决土地问题的根本办法,我们没有理由因为人力丈量的稍欠精确,遂把解决土地问题的根本办法也一并置诸不闻不问,所以为了实现国父「平均地权」主张,土地陈报不失为因时制宜之一策。

  而且除此之外,土地陈报本身也可以达成许多任务,其最显著的如:

  第一、可以保障人民产权:中国私有土地大半版籍不清、疆界混乱,每遇发生争执,政府无详细册籍可查,往往涉讼经年,不能解决。办理土地陈报后,政府具有详细图册,了如指掌,无论任何纠纷均有簿册可资检查;刁顽之徒纵使健讼亦无所施其技,善良人民的土地产权,自不虞失去保障。

  第二、可以减轻人民负担:中国人民在负担方面,有一极特殊现象,即有钱者反而可以不出钱是也;此种现象随处可见,而农村中尽多无粮之地,尤为其中之一显例。有田者不纳粮,其负担即无异转嫁于一般纳粮者,不平孰甚!推其所以致此之由,地籍零乱,难于稽考,遂使豪强得逞而已。再则原有地籍,亦多有亩分失考、腴瘠未分者,据此以定赋率,本已极不合理;若再以此为基准,累加种种附捐,遂使纳粮者之负担,益见重叠,浸成农怨之府,有由然矣。土地陈报办理之后,业户分明,等则有定,据以课征田赋,则无粮者无可隐匿、有粮者不致失实;政府从而改订科则,减轻税率,则以前转嫁现象,当可不复存在,人民负担得以随之减轻,自不待言。

  第三、可以发展农林水利:土地陈报办理后,政府具有详细册籍,厘然可知旱地、水田、河道、荒山之所在,及地方之生产状况,自可设法改良土地,指导人民疏浚塘堰,兴修水利,预防灾歉,并可考查荒山土质,提倡造林。对于特产亦可奖励运销,使农村经济得以日趋繁荣,农民生活得以日加改善。

  第四、可以活泼农村金融:中国农村金融呆滞,无地不然,农民遇有急需,大都诉之于高利贷。在债权人重重盘剥之下,无异饮鸩止渴,农民生活之痛苦,这是很大的一个原因。欲求解除此种痛苦,非由银行、金库等金融机关办理农村贷款不可。而金融机关贷款,须凭可靠抵押。土地陈报以前,产权是否确实,甚难断定,故不易进行贷款。土地陈报办理之后,政府按丘发给土地管业执照,凭此执照向金融机关贷款,极为便捷,农民从此可减轻负担高利,而解决了急需的资金问题,农村金融呆滞现象,亦可从此消除。

  第五、可以增益国库收入:中国户籍是一笔胡涂帐,地籍的胡涂,殆尤有过于户籍。清理地籍是一种非常科学的工作,中国人在习性上对此素不接近,是使地籍混乱之一因。孟子说:「暴君污吏,必漫其经界」,以为上下其手的凭借,这又是地籍混乱之一因。从明朝的「鱼鳞图册」逐渐散失以来,征课田赋多凭胥吏之私藏簿册,遂使弊端丛生,莫可究诘。至有所谓「飞洒诡寄」者,使政府负诛求之名,而得中饱之实者,则为胥吏,公私交敝,至此已臻其极。但如举办土地陈报,则历代积弊,即不难一举廓清。湖北省在抗战以前,曾试办咸宁、蒲圻、鄂城、孝感、安陆、黄陂等六县土地陈报,政府田赋收入,增加了二十四万余元。而人民的负担,每亩平均反倒减轻了一角七分一厘。足见土地陈报之举,不仅可以利民,而且可以裕国。

  总观上述,可知土地陈报的贡献,实在不可轻视;所以我于到省主政以后,对于土地陈报工作,也是「尽心力而为之」的一大要项。

  本来湖北于民国二十五年(一九三六)即曾择定咸宁、蒲圻、鄂城、安陆、孝感、黄陂六县,开办土地陈报,后因战事发生,原定续办计划,遂告停顿。从二十九年(一九四○)起,决定开始续办。先择定咸丰县试办,以为树立规模张本。至三十年(一九四一)七月,办理已近终了阶段,结果异常圆满。本来咸丰县原有田亩仅十万九千余亩,陈报结束后,田亩竟扩增至一百四十七万余亩。虽然当中有一部分是林山、柴山、草山,可以免征田赋,但仅熟地、熟田一项,亦有四十四万余亩,已较原额增加四倍以上。过去田赋隐匿之多,漏赋之钜,真是够惊人的!

  依据咸丰试办土地陈报的成规,省府会议于三十年九月通过了一项「湖北省办理土地陈报实施纲要」以为此后续办之准则。兹简列该纲要的几个要点于后:

  一、适应地、时、环境区画办理地域

  正办县分:咸丰。

  以上一县三十年九月底前全部完成。

  待办县分:来凤、宣恩、恩施、利川、建始、巴东、鹤峰、兴山、秭归、长阳、五峰、郧县、房县、均县、竹山、竹溪、郧西、襄阳、光化、谷城、保康、南漳、石首、公安、松滋。

  以上二十五县自三十年八月起至三十一年(一九四二)九月底止全部办竣。

  已办土地陈报及清丈尚待战后整理县分:咸宁、蒲圻、鄂城、孝感、安陆、黄陂、(上列六县已办陈报)武昌、汉阳、汉川。(上列三县已办清丈)

  以上共九县另定战后整理办法。

  因战事关系暂难举办各县:嘉鱼、崇阳、通山、阳新、大冶、黄冈、浠水、蕲春、广济、黄梅、英山、罗田、麻城、黄安、礼山、云梦、应城、应山、随县、钟祥、京山、天门、沔阳、潜江、监利、枝江、江陵、荆门、宜城、枣阳、远安、当阳、宜都、宜昌、通城。

  以上三十五县应随军事进展赶办土地陈报工作,实施办法另定之。

  二、恢闳服务效能、选训优良干部

  高级干部遴选本省办理土地陈报及整理田赋着有成绩人员充任,并呈请中央分发具有主办土地陈报丰富经验人员来省工作。

  中、下级干部需用二千五百余人,由本省主管训练机关分区、分批集中训练。

  三、提高技术水准、增订作业规章

  各县土地陈报业务程序及实施办法,除遵照「湖北省土地陈报章程」办理外,并按照业务性质分别厘定单行规章以为实施准则,内容注重增进业务精度,提高技术水准,以适应初步整理地籍之要求。

  四、贯彻分工合作、划分主要职掌

  县长兼土地陈报处处长负政治推动全责;专任副处长负业务督导全责;兼任副处长负征收新赋全责。

  五、发动党政全力课验实际事功

  办理土地陈报县分,由省、县党政民意机关分别编组考察团及考察组普遍实施考察,考察纲要另定之。

  此项纲要实施的情形,大致尚称良好;不过因为干部不够分配,第一次规定完成土地陈报的限期,就未能如期做到。根据我手边现存的资料,截至三十二年(一九四三)九月底止,土地陈报完成的县分是:咸丰、来凤、宣恩、恩施、建始、利川、巴东、五峰、鹤峰、郧县、谷城、长阳、秭归、兴山、襄阳、光化、郧西、竹溪、均县等十九县。房县、竹山、保康、南漳、宜城(此一县原列入随军事进展办理县分)等五县,将至完成阶段。松滋、公安、石首等三县,则因受战事影响,尚未举办。

  已完成土地陈报的咸丰等十九县,是可以计算成果的。根据统计,陈报以前,这十九县田赋承粮面积为五、四二○、八七○亩;陈报以后为一一、八六二、六八八亩,计共增溢承粮面积为六、四四一、八一八亩。

  因承粮面积增溢,使从前有田无粮、田多粮少的业户,无从规避纳税义务,故虽将单位面积赋税数目减低,而全部税额仍有增溢。以咸丰、来凤、宣恩、恩施、五峰、鹤峰、均县、秭归、长阳、兴山、郧县、光化、竹溪等十三县来说,陈报前的赋额是一五九、六○九、七六○元,陈报后是三六二、八九○、七二八元,计共增溢二○三、二八○、九六八元。

  又每亩税率陈报后均已大为减少。咸丰县陈报前每亩平均税率为一.○七元,陈报后为○.四三元,计减○.六四元;宣恩县陈报前每亩平均税率为一.○三元,陈报后为○.四六元,计减○.五七元。其余已办陈报各县,比这两县大致都差不了多少。

  土地陈报确实是一种立竿见影的善政,如上所述,可以信而不疑。在抗战时期,未能普遍施行,使人不无遗憾。因而想到我们大陆沦陷的原因,不是因为我们没有办法,我们的办法多的很,也好的很,所可痛心者,就是在「做」字上太差劲。有的根本不做,有的做的太少,有的虽做而不彻底,以致等于不做,于是大陆遂不复为我所有,可胜叹哉!



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