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第三章 第四节 建议中央四事

  民国三十三年(一九四四)三月十五日,行政院训令所属各部会署长官及各省市政府主席、市长等,于是年五月五日出席全国行政会议,商讨中央与地方行政兴革等事宜。正遵办间,复奉行政院四月十四日「代电」,附发「全国行政会议规则」一份,规定扩大会议组织,除原令出席人员为会议会员暨以行政院院长、副院长为议长、副议长外,并由国民政府主席指定下列人员一并出席:中央党部秘书长、国防最高委员会秘书长、副秘书长、中央设计局秘书长、党政工作考核委员会秘书长、国民参政会秘书长、国民政府文官长、国民政府主计长、铨叙部部长、审计部部长、立法院秘书长、司法院秘书长、考试院秘书长、监察院秘书长、军事委员会委员长侍从室第二第三两处主任及第四组组长、三民主义青年团书记长、中央训练委员会主任委员。

  这是一次意义重大的会议,由上开组织规模,可以见其一斑。会议日期改定三十三年(一九四四)五月二十五日起至三十一日止,会期一周。会议讨论的问题,除会员及指定出席人员所提议案外,以下列问题为中心:

  一、中央与地方行政关系之研讨事项;

  二、加强地方自治之推行事项;

  三、安定物价、稳定经济事项;

  四、收复沦陷区域及战后复员准备事项。

  这次会议太重要了。不只是为了解决中央与地方之间的关系问题,而且还要解决成为当时不治之症的物价经济问题,以及胜利后的复员问题,中枢诸公这种高瞻远瞩、惩前毖后的精神,是值得我们崇敬的。

  正在会议筹备之际,我适因病留渝休养,后来会议揭幕,我的病虽已略有起色,复因豫战不利,我又奉命奔走于一、五两战区,以图有所挽救。所以这次会议我竟未能参加,代表湖北省政府出席的是民、财两厅厅长。不过我虽未能参加会议,但对于会中预定讨论的四个中心问题,却是我自回省主政以来早经陆续发现的问题。我们对于这些问题,曾经广泛的研讨过,并都拟具过湖北省单行的各种解决办法。因此中央召开这次会议,我本人虽未参加,可是在湖北省所提的建议书内,却有我的意见在内。我们的建议书完全是针对这四项中心问题而发的。因事关一时政治得失,故不惮烦琐,述其要略如后:

  一、对于「中央与地方行政关系案」之建议

  确定省行政地位:确立中央与地方行政之关系,必先确立省在国家行政中之地位。关于省之地位问题,根据《建国大纲》第十六、十七、十八三条之指示,省之地位赋有双重性格,一方面由国民代表会选举省长,以监督地方自治之实施;一方面省长又受中央之指挥,办理国家行政。故中央与省之权责划分,在《建国大纲》明定,系采均权制度。既不偏于中央集权,亦不偏于地方分权。惟此种规定,系适用于宪政开始时期,在地方自治未完成以前,省政府似可为中央政府派驻一省境内之最高行政机构,所有省境内一切行政事务,均应由省政府统筹办理。其权责之划分,应请中央根据委员长行政三联制分级负责之指示,确定中央政府、省政府、县政府之职责。

  确定各级行政系统:中央与省、县之权责确定以后,为期发挥因地制宜之效能,则中央对于省行政及省对于县行政之指挥、监督,皆有保持其整体性与统一性之必要。具体言之,约有左列各项:

  省政府为行政院之直属单位,中央其它各院对省之命令,应透过行政院发布之,以收统一联络之效。

  省政府系一整个之机构,对于省政有统一行使之权力。省政府所属各厅处,均系省政府内部之组织,故行政院各部会应避免直接对各厅处下令。除在业务上依照计划法令所为之指导、督促,得以咨函行各省政府外,对于省行政之指挥、监督,必须统由行政院令行省政府办理,藉免政令重复矛盾之弊。

  同样省政府对于县政府亦应保持其整体性与统一性,即省政府各厅处除执行计划法令之督促、指导外,不得直接对各县、市下令,一切命令概须由省政府统一发布。

  调整行政机构:

  中央政府各机关设在各省境内之机构,应即分别性质,归并于省政府统一办理;例如保安司令部、军管区司令部、防空司令部、赈济委员会、地方行政干部训练委员会、省田赋粮食管理处、省税务管理局、缉私处、抚恤处、农业推广繁殖站、江汉工程局等,俱宜归并于省政府之内。

  省政府行政机构,以设置民政、财政、教育、建设﹙拟改为实业﹚、军事五厅,及秘书、社会、会计三处为限。各厅处之下得由省政府呈准行政院设置事业机构,视事务性质之繁简而定。除民、财、教、建四厅原有事务外,军事厅之业务包括保安、兵役、防空三大部门。省田粮处、税务管理局、抚恤处均归并财政厅;江汉工程局、农业推广繁殖站均归并建设厅;训练委员会归并省政府,训练团属之;省赈济委员会归并社会处。

  专员公署在目前配合军事作战及督导推进自治,确有存在必要,但于自治完成或于省区缩小以后,应予裁撤。

  县级机构应严格遵照「县各级组织纲要」之规定,切实调整。凡与新县制不符之各种机构,应一并裁撤或归并。

  应使「县各级组织纲要」完成法律手续,以保证新县制之彻底实施。

  凡属县政范围内之业务,均须交由县政府统一办理,中央与省均不应在县、市另设机构。

  确定兴办事业标准:应归中央或地方主办之事业,向欠明确之标准,事业进行极易遭受阻碍。值此抗战建国同时并进时期,一切应以增加生产、提高行政效率为前提。何者应归国营?何者应归省营?何者应归县营、民营?拟请中央根据下列原则,确定标准以期扫除牵制、重复或观望、停滞之弊。

  凡有国家性质之交通事业、国防工业应请中央办理。

  关于本省民生所需之农、工、商、交通等事业,由省、县经营之。

  凡事业宜于人民经营者,可由人民筹办,如发生困难而愿接受政府之助力者,得由政府协助之。

  中央与省、省与人民经营之事业,得视需要会筹经营之。

  编列省级预算之原则:

  中央对省级预算,只须指示编列原则,各种详细科目不必过于严格,以留伸缩余地。

  省级预算应请于年度开始前,予以核定,以期把握时间,而利业务之执行。

  简化经费之支报手续:

  已列预算之经费,因支取之手续过繁,颇费时日,际此战时物价上涨,每感不能配合,应予改进。

  各机关经费之报销手续,极为烦琐,经年累月,不能结束。甚至真正之凭证,不能列报,而伪造之单据,反易核销,应请予以改进,以期迅捷核实。

  二、对于「加强地方自治之推行案」之建议

  本党十一中全会决定于抗战结束后一年内颁布宪法实施宪政,是地方自治事业之全面开展,已属刻不容缓。为使推行有效起见,首应揭橥此项工作为今后政治建设之唯一目标,以期集中力量,向前迈进。并应特加注重左列各点,以为各项工作之前提:

  加强县各级民意机构组织部分:查县级民意机构,业经中央规定必须于三十三年(一九四四)一律完成。惟民众训练尚未成熟,革命民权,一时尚难期实效。对于各级代表人选,如不详密甄审,将不免有豪劣及思想不纯正之分子掺杂其间,非特不能协助政府推进地方自治工作,抑且从中阻挠使民权政治无由实现。谨拟具意见如左:

  县各级民意机构之代表,重在树立自治基础,无论为县议员、为乡镇民代表,于候选检核时,均以思想纯正、富有革命精神之优秀分子为合格,并尽先以党员、团员充任之,以期发挥党团之运用。严防腐劣参加,不必以年龄之高低为取舍。其未经训练考核之人员,不可轻易介绍其入党、入团。

  职业团体代表,应以真正职业团体之优秀分子充任之,杜绝顶冒。

  增进自治人员质量部分:自治工作重在基层,而工作之成败,则决定于干部。目前下层得力干部,至感缺乏,对于工作之推行,非常困难。为使人才下乡,不使地方豪劣滥竽充数起见,拟具意见如左:

  由各级训练机关,配合行政,加强训练,特别注重精神生活及实际工作之技能。

  请中央明令在考铨上提高基层干部之地位,并责由主官善为领导,切实予以保障。

  切实施行同地同工同酬办法。

  各级人员之甄用,以由下级提升为原则,规定由下级提升与自上级委派之比例,以示奖掖。

  建立自治财政部分:自治财政为实施自治之基础。关于自治财政之收入,《建国大纲》第十、十一、十二各条已有明白之规定,要言之有三:一曰土地税(地价税及土地增值税)之收入,二曰公共造产之收入,三曰公营事业之收入。又各县对于中央政府之负担,依照《建国大纲》之规定不得少于百分之十,不得加于百分之五十,但依目前现状而言,各县赋税收入,大部均收归国库,分拨于县者为数无几。又土地陈报后之溢额收入,中央亦未照规定归诸地方。此外,清理公产,所有教育、慈善、寺庙等财产,依照中央规定,或已指定用途,各别独立保管,或有特别法令保障,不在清理范围,均不能统筹运用。故自治财政,万分支绌,如不予有效之筹划,则地方自治之实施,难期顺利推行,甚至各县因经费无着,不免出之于非法之摊派,则利未见而害先生,影响所及,尤足妨害国本。兹拟具意见如左:

  请中央按照《建国大纲》所定自治财政收支原则,及各县对于中央政府负担之标准,重新确定国家财政与自治财政之收支关系。

  所有地方公产,无论属于教育、慈善、寺庙,统归地方清理后,厘定办法,统一收支。

  地方过分贫瘠,自治事业推行困难者,由国库予以必要之补助。

  县、乡财政之划分,应以乡(镇)自治事业可能平均发展为原则。其过分贫瘠之乡(镇),由县财政补助之。

  各县之天然富源,以及大规模之工商业等生产事业,应请中央依照《建国大纲》之规定,迅予协助举办,或由国家银行贷款兴办。

  建立地方警卫力量部分:建立地方警卫力量,即在建立各级之警察制度,以为保障治安、执行法令,并为扫除建设障碍唯一之地方力量。否则一切自治事业,均将失去保障。惟目前自治财政尚属困难,一般民众之文化水准又低,警察之数量既难适合需要,而素质一时亦不易提高。乡保级以下警察,暂以不脱离生产与行政系统以执行其任务为原则。不应离开自治机构,另成系统。兹拟具意见如左:

  警察之体系及任务:县设县警察局及警察队,隶于县政府。警察局执行县级之警察行政任务,警察队执行全县之保安任务。乡设乡警察所,并于各保设立分所,隶于乡公所,执行乡保之警察行政任务。县、乡警察,分别受县政府、乡公所之命令,执行中央及省委办及地方自治工作。

  警保之联系:乡保警察,运用警保联系办法,由预备队挑选具有相当学能之壮丁派充之。

  警察之待遇:县级警察待遇,应酌提高;乡保警察除警官外,暂不脱离生产,酌给伙食津贴,视经济文化之发展,分期建立正规警察。

  三、对于「安定物价稳定经济案」之建议

  本建议以湖北省实施管制物价经过为内容,其略如后:

  本省管制物价前后分为三个时期:

  开始时期

  本省于三十年(一九四一)三月十四日,遵照行政院「非常时期取缔日用重要物品囤积居奇办法」,并参酌第六战区政工会议关于平价问题决议案,制定「湖北省实施平定物价办法」,提经省府会议通过,颁布施行,是为本省实施管制物价之开端。该项办法要点为:

  掌握日用品:

  由消费合作社储蓄油、布及燃料等日用品,按定价分配。

  由政府设立粮食公司储备粮食,按官价发售。

  限令商会组织平价物品销售社,供应军民需要。

  利用同业公会管理商店及摊贩。

  严禁囤积居奇及走私渔利:

  囤积居奇、走私渔利,经查明确实者,以汉奸论罪,物资没收。

  密报囤积居奇及走私渔利者,经查实后以百分之五十提奖。

  严禁黑市及高价购买;黑市与高价购买者,一经查实,以违抗政令、扰乱秩序论罪,物资没收。

  规定标准工、物价:分食品、布料、燃料、肉、菜、工资等类。

  上项办法之实施,由湖北省消费合作社及粮食公司分负掌握省垣各界所需日用品及粮食之责,归民政厅指挥、监督,并由恩施县动员委员会及施南警察局指挥,会同办理商店摊贩之管理、登记事宜。由三民主义青年团湖北支团部服务队员与施南警察局警长合组检查队,负检查之责。省、县党部则召集各同业公会,发动所有党、政、军、学、商、妇女各界举办平价运动宣传周,期使整个社会了解平价工作之重要,藉收普遍深入之实效。计自三十年(一九四一)四月一日开始实行此项办法,至三十一年(一九四二)三月一日本省成立合作联社为止,是为本省实施管制物价之第一期。

  积极推进时期

  自三十一年(一九四二)三月一日起,本省为适应时势需要,对于经济事项自生产以至分配,全盘加以筹划,而有推行民生主义经济政策之创举,是为本省从消极的安定物价进入积极的稳定经济之时期。此一时期工作情形,千头万绪,将另辟专章加以报导,故此处姑从略焉。

  加强实施时期

  此一时期为第二时期实施民生主义经济政策之继续与加强,时间自三十一年七月成立「湖北省平价物品供应处」之时开始。三十二年(一九四三)一月,中央通令全国各地一律实施限价政策,与本省所行之民生主义经济政策,适相符合,因又拟定加强实施纲要,使民生主义经济政策与限价政策,相辅而行,期收相得益彰之效,是为第三时期。本时期之诸般措施,与第二时期率皆不可分割,故亦于另设专章中述之,此处不赘。

  四、对于「收复沦陷区域及战后复员准备案」之建议

  战后设施与复员工作有密切之关系。在原则上,应为军事复员之日,即一切建设动员之时。故复员工作,与收复地区善后之准备,似应先期拟定国家整个之复员计划,并一面根据总理《实业计划》与兵工政策,拟定建设计划,以期互相配合,同时储备必要之人才与宽筹必需之经费。其执行上应分为三个步骤:第一为绥靖地方安定社会时期;第二为恢复政治及社会组织时期;第三为复兴地方及经济建设时期。兹拟具意见如左:

  计划方面

  拟请中央于本年内颁布全国复员计划及战后之五年建设计划,再由各省据以拟定省、县地方之实施计划,并注意战后工业、水利、道路及被破坏之各大都市与县、市城镇之建设。

  中央根据上项计划及核定之各省实施计划,确定复员及善后所必需之经费,以与善后救济总署之工作配合。

  中央与省、县对于复员善后业务权责之划分,应请予以明白之规定。

  中央与省、县根据计划与权责,分别准备复员工作所必须之人才。

  实施方面

  收复失地时,应有党、政、军之临时联合组织,随军事进展,动员人力,负协助军事及安定社会秩序、办理救济善后工作之责,受省政府之监督、指挥,其权责由中央以命令定之。

  国军前进时,应将地方一切游击、挺进、杂伪部队,悉置之前线,不准残留后方。并由战区之国军中配留精良部队于收复地区,以负绥靖之责。

  战区之省、县各组织善后委员会,办理难民招致遣送、安居复业之设备、损失之调查事项。

  关于附逆人员及敌逆产及公私财产,债权、债务、婚姻及其它民、刑事件之处理,应请中央即予制定特别法规,俾可迅速处理,以期社会秩序之早定。

  地方政治入于常态以后,跟即按照建设计划,兴办各项建设事业。

  以上是湖北省因行政院召开全国行政会议,向中央建议之四件事。虽仅举其概要,亦已累牍连篇,恐阅者已有不胜其烦之感。下面再就吾人建议之旨趣,复申数言,以见其大凡。

  一、关于「中央与地方行政之关系案」,吾人主张中央应多尊重省级政府之统一性,勿轻易分裂其职权,使之能树立威信推行政令。

  二、关于「加强地方自治之推行案」,吾人主张应先解决人力、财力问题,亦即干部、经费问题。落后贫瘠地区对于这两个问题本身是解决不了的,故必有待于中央之统筹。

  三、关于「安定物价稳定经济问题案」,吾人主张加强统筹而不主张推卸责任。这不单是一时的风气使然,而是在物资缺乏的战时,如不加强统筹,一般人民的生活将更陷于苦境。

  四、关于「收复沦陷区域及战后复员准备问题案」,吾人主张中央应有全盘统筹计划,并应及早着手准备,不可临渴掘井。不幸中央虽能提出这个问题,却并未能作详密之规划,以致后来演出有所谓「劫收」之悲剧,曷胜浩叹!











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