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第三章 第三节 整编法令

  依韩非之所言,法令者「檃栝之道」也。何谓檃栝之道?即不直者使之直、不圜者使之圜之谓。匠人则之,而有箭与轮之用。管理众人之事而无法令,犹治箭、轮者而无檃栝,此为必不可能之事。故法令与政治相需相求,不可或分。

  不过檃栝有能用的、有不能用的,求直圜于不能用的檃栝,不唯不可得,可能将原有的材料还给毁坏了。同样的,求治平于不能用的法令,也不唯不可得,还可能造成误国殃民的后果。

  匠人欲求箭、轮,必先弄清楚檃栝是否能用?那么为政者欲图治平,必先弄清楚法令有无毛病,自是当然之理了。

  我们的法令有无毛病?当然有。不但有,而且还多到不可胜言。何以知其如此?从众口交责「法令不能推行」一事见之。法令等于弁髦,固不自今日始也。

  我从到省主政之日起,实时时研求法令不能推行之所以故。积日既久,自谓颇有所得。虽谈不到什么真知灼见,但提出来供各方参考一下,至少是有益无损的事。以下就是我对于此一问题的意见。

  我认为法令所以不能推行,其故有三:一、由于法令本身问题;二、由于行法机构问题;三、由于人事及考核问题。兹再分别申述如后:

  一、由于法令本身问题

  法令之制定缺乏统一之精神,以致对销其效能;

  法令之制定缺乏共同之依据,以致不易发生力量;

  法令之制定未能把握空间、时间,以致不能切合需要;

  法令之种类过于繁琐,以致难于施行,即行亦寡效;

  法令之变更过于迅速,致令行法者无所适从。

  法令本身既有这么多的问题,自使法令不易推行。

  二、由于行法机构问题

  党部、政府与社会组织多欠完备健全:党部、政府、社会组织三者本身均须完备健全,而又能互相配合,然后推行法令,自然如水就下,沛然无御。但如当前实况,三者之本身既欠完备健全,且有互相摩擦者,欲求法令之推行尽利,不亦难乎?

  党政组织轻重失宜、配合不当,以致一切施为不能发生实效:目前党政组织统犯头重脚轻之病,人才、经费均集中于上层,中层以下,有名无实,形同虚设。故法令颁行,往往中途夭折。此非下级不肯奉行,实缘无力奉行之故。

  各种机构未能做到合理的分工,以致权限、责任均不能明显:现时中央各部门工作分工繁琐、组织庞杂、职掌重复、权限冲突,彼此之间,矛盾纠缠之处,不一而足。省级机构因受中央影响,情形亦大致相同。机构尚且如此,则其所发布之法令,又如何能不抵触重叠,多滋纷扰?

  统一机构之综合运用能力太弱,战时体制之功效不显:国防最高委员会为一综合运用之机构,但因能力薄弱,故不能收综合运用之效。一省而有几个战区,一个战区而跨有几个省,省级机构同时受中央主管部会之直接指挥,致使权限不清,法令因而阻滞,谓非统一机构失综合运用之功,其谁能信?

  三、由于人事及考核问题

  非确立人事制度,不能增进行政效率:无健全之人事制度,则阘茸者得以幸进,贤能者无由得用,此种局面,即所谓「天地闭,贤人隐」者是也。国事至此,危亡可立而待,尚何有于行政效率,更何有于推行法令!

  非树立革命政治风气,不能争取广大的革命人才:现在革命人才集中之障碍有二:即党内之小派系与党外之奸党是也。前者据人才为私有,后者诱人才入邪途。今欲人才不走入党外之邪途,必先使党内之人才为公有。未有人才不统一于整个组织之下而能形成健全之党者,亦未有无健全之党而能建立有能之政府者,更未有政府无能而能使法令推行尽利者。故切实与彻底的消灭小派系,乃今日第一之急务。

  非厉行赏罚,不足以示激劝:赏罚为施政之「二柄」,凡管理众人之事,无古今中外,未有废此二柄而能有所成就者。所谓「考核」者,究其实即赏罚而已。盖有考核而后有功过,有功过而后有赏罚,有赏罚而后有劝惩,劝惩一立,而法令行矣。

  法令不能推行之故,依据我的研究,已如上述。然而这都是外在的原因,还有两个内在的原因,即心理上的原因,也很值得注意一下。兹并分述如下:

  一、感情重于理智。这是一般中国人的通病。而法治者,根据法理以求治者也。情与理譬如天秤之两端,情重则理轻,理重则情轻,必然之理也。欲求法治之得行,国人应先有理重于情之素养,然后公谊重于私情、文书重于私函、公论重于密谈,果能如此,则法令之行,速于置邮而传命矣。

  二、特权阶级观念之不能去,则法治政治无由实现。特权阶级以「超人」自居,视循规蹈矩为庸俗,以独成例外为荣耀,则让这种人接受法令的约束,实为一大难事。甚至其自身所立之法,亦不惜自犯而自毁之。古人说:「法之不行,自上犯之耳。」真是一语破的之论。不幸中国几千年来,大致就是在「上无道揆,下无法守」的情况中度过。我们平心静气的推究一下其所以致此之由,很大部分是因为特权阶级观念作祟的缘故。

  我觉得法令不能推行的内在的原因,较之外在的原因,关系尤为重要。外在的原因譬之于毛,则内在的原因,分明就是皮,「皮之不存,毛将焉附?」与此同理,内在的原因不去,徒去其外在的原因无益也。

  不过,如何才能袪除法令不能推行的内在的原因?这问题太重大了,我觉得我在这里不能有所论列。我只能时刻的省察我自己,有无感情用事之处?是否也抱有个人主义思想?我也是中国人,凡是中国人所有的好的、坏的传统与习性,我都不能自为例外,但是反省或自我检讨的功夫,则有的人肯做,有的人不肯做。我自信尚能站在肯做的这一面。对于感情用事与特权阶级观念的问题,也只有采取有则改之、无则加勉的态度罢了。

  对于法令不能推行的外在的原因,我倒有一些积极改进的意见,兹分述如左:

  一、先要建立一个完整的统一政策,一切设施,均应同条共贯、殊途同归,以为立法、行法的根据。

  二、根据《建国大纲》三级制之原则,确定中央、省、县三个大层级之综合运用的统一机构之职权。全国的统一机构为国防最高委员会,省的统一机构为省政府,县的统一机构为县政府。中央对于省政府只责令其推行整个之政策,不可事事加以束缚。

  三、中央组织应力求简单,地方组织应力求充实。凡非中央机构所必须的人员,应一律分发各省服务。县长应逐渐改为简任,秘书、科长均应改为荐任,乡、镇长亦须尽量提高其地位。

  四、使一切党员在党内有充分发表意见之机会,由此打破现在之苦闷的气氛,而提高其革命工作之兴趣。又本党应大量吸收各阶层之优秀青年,强化其细胞、增进其活力,由此以求各级党部之健全,使与各级政府相配合,协同推动政令。

  五、用人标准,惟贤与能,政务官非有必要,不得兼任他职。

  六、最高考核赏罚权,由一个有力机构统一行使之。现有此种职权之监察院、铨叙部、党政考核委员会、政务官惩戒委员会、文官惩戒委员会等机构,须明白划分其职权,不使有所重复抵触。

  七、根据现在各部门之实际需要,按其轻重缓急先后整编现行之一切法规。凡不可行者或不必行者一律予以废除。无论旧有或新订法规,均应详加审查,统一编订之,一经公布,期在必行,非至万不得已,绝不轻变。

  以上七项意见,如能一一成为事实,我不相信还有什么不能推行的法令。不过问题牵涉的方面太广,诸如政体、政策、党政关系、人事制度等等,动关国家根本大计,非一省之力,所能为役。所以意见始终还不过是一种意见罢了。意见其实就是一种理想,理想距离事实,还不晓得有多远。

  在上述七项意见之中,我们也不是完全不能做。譬如用人,我们确实是朝向「选贤与能」的标准走的。我们不敢保证一点没有偏差,但是发现了偏差,决心立加纠正,而不曲予回护。再则就是第七项的整编法令,倒是我们经常做的一件事。

  中央对于整编法令问题,也是注意过的。国防最高委员会颁布过现行法规整理原则八点,立法院复根据此项原则,修正法规,制定标准法通令施行。不过通令过后,并未认真执行,法令纷如乱丝,依然如故。各省对于奉行中央法令,莫不视为畏途。大都依违两可、敷衍了事。

  湖北对于中央法令,不盲从,也不敷衍,我们依照下列办法决定我们的态度:

  一、凡是能施行的,即应切实奉行。

  二、其有冲突矛盾或不适合实际情形者,即列举困难之点,据实呈覆。或由本省另订单行法规实施,并呈报备案。

  三、为统一省政、防止各行其是之弊起见,各厅处凡直接奉到中央所颁发之法规时,均应提出省府会议报告,不得以厅令直接转行,以资联系,而免纷歧。

  至于本省法令,则规定整编办法如下:

  一、制定法规程序:三十一年(一九四二)三月二十七日省府委员会第三九九次会议,决议通过「湖北省制定法规程序」一种,以为各级机关拟定单行法规之准绳。其中重要的规定是:

  本省各级机关或人民团体拟定单行法规,其内容以不与中央法令抵触者为限;县以下各级机关或人民团体拟定单行法规并不得与本省单行法规抵触。

  法规之种类分:大纲或纲要,条例,规程,规则,章程,办法,通则,细则,方案,计划,简则或简章,程序,准则或标准,程序,守则,公约等十六项。

  法规拟定应报由主管机关核准公布或备案后,始生效力。

  二、规定制定法规准则,要点如次:

  各厅处主管官应多有时间计划重要设施,拟定切实可行之为国家、为民众谋利益的各种办法;

  对于用人,不可多加法令束缚。与其消极的防人为恶,不如积极的鼓励人做事;

  凡不重要及无永久性之办法,概以命令行之,尽量减少立法程序;

  本府拟定法规应先由主管厅处拟具原则,提请省府委员会决定后,交由本府法制室统一草拟。

  三、统一公布编印:湖北的法令于完成制定手续后,一律由省政府统一公布。同时为避免重复、节省浪费计,所有法规均由省府统一编印。其办法为:

  印刷法规经费,集中省府秘书处;

  编印法规概以「湖北省政府」名义发行;

  计划每月出版法规汇编一册,内分总类、民政、财政、教育、建设等类,其有单独性质者,另印单行本。

  四、整理旧法规:中央颁行及本省制定之单行法规,积日既久,不胜其繁,乃于三十一年(一九四二)十二月决定予以彻底整理。除中央颁行部分有应修正或废止者,逐一签注意见,汇呈中央核办外;其由本省自制之法规,一律详加审定,即性质相同者归并之,已失时效及事实变更者修正或废止之。计三十一年度经修正、废止之法规,共三百七十一件;三十二年(一九四三)九月以前又陆续修正、废止者,共六十七件。湖北法令经过两次整理后,眉目清晰多矣。

  宇宙无时无刻不在运转,人事也无时无刻不在变迁,以故自古至今,没有经久不变的法令。因此我认为法令的制定、修正与废止,应当是经常进行的工作。我们过去的错误,是法令一经成立,便有如祠庙中的神主一般,作用如何虽可不问,但供奉之仪,则不可废。结果神主充塞,祭享无闻。我们的法令亦犹是也,可以汗牛,可以充栋,但却与治道无关,这是何等滑稽可笑的事。记得三十一年(一九四二)十月间奉召在渝时,曾与军委会法制室主任周普文先生闲谈,得悉军事法令,已多至一千多种。我因问:「周先生是主持法令的,能否将每种法令目录,阅过一遍?」他说:「我年轻时,曾读过一首打油诗道:『我有一首诗,天下无人知,有人来问我,连我也不知。』」相与大笑。他又说:「现在法令空泛、复杂、凌乱、腐败,怎么能够行?怎么可以行?」周先生的话真是要言不烦。再回看一下我前面写的,觉得未免废话连篇了。

  由此言之,我们纵然不能把一切不合理的法令一律使之合理,但随时加以整编,汰除其荒秽的部分,至少也是有益无损的事。

  我曾向中央提出我们研究法令不能推行的意见,这一段话说来很长,但是很有意思,不妨也在这里说一说。

  三十二年(一九四三)二月,我于出发滇南远征军之前,有一次往谒委员长于黄山官邸,于谈及我在湖北的情形时,委员长说:「你做的不错,他们都说你很好。」我知道委员长说的「他们」,是指着何雪竹、居觉生几位鄂籍元老说的。我当时回答说:「不过我们所做的难免有违背中央法令的地方。」委员长听了很不高兴,认为我不应该不尊重中央的法令,但允许我申述原因所在。于是我就说了下面的一段话:

  我有一次路过酉阳,在一个乡长办公室的门前,看见他们题的一个横额是「仰止堂」,觉得这位乡长吐属不凡,使我肃然起敬。往两旁看还有门联写道:「管教养卫四件事;衣食住行一元钱。」才明白所谓「仰止」,不是高山仰止的仰止,可能是一种皮里阳秋。我就问他们命名的由来。他们说:「法令都是从上级一层一层仰下来的,仰到我们这里不能再仰,故曰仰止。再则因为『管教养卫四件事;衣食住行一元钱』的关系,法令徒具虚文,也只好仰止算了,故曰仰止。」我听了这段话,真是啼笑皆非。然而中央法令实有扞格不通之处,也是无可否认的事实。尤其有许多法令,于制定时不曾考虑到与主义的关系,因而各行其是。政府天天宣称实行三民主义,但所透过的法令,都是与主义背道而驰。其结果便是要遵行主义,就违背了法令;要遵行法令,就又违背了主义。湖北省于主义与法令的两歧上,究应何所适从?因为无法兼顾,有的时候就难免违背法令了。

  委员长不以为我所说的话为忤,并问我对此问题有何意见?其时我已将前边所说我们研究的意见,缮具小册,带在身旁,就当面呈交委员长核阅。第二天又见着委员长,委员长说:「你们研究法令不能推行的意见,很好,我已交给他们研究改进的办法。」不久,中央就召集了一个谈话会,专题研讨法令不能推行的问题,我也应召出席。会中谈及中央各部会不应直接令行省府各厅处的问题时,粮食部坚持非直接命令,不足以争取时效。主席指定我发言,我说:「我是军人,说军人的本行话。军队为尊重下级的职权,使其得以因时制宜、临机应变起见,有所指示,多以训令方式出之,不主张多发命令。军队里的命令,犯者必死,毫无疑义,故命令是极尊严的。各部会远在后方,何能周知天下之事?直接命令,事在期其必行;如不能行,是否亦杀受令者,以维命令之尊严?如未可尽杀,则命令等于弁髦,将置政府威信于何地?」

  这次讨论,触及的问题很多,中央对于地方的情形,增加了许多认识。但是法令不能推行的症结,是否就由此解除了呢?那就很难说了。











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