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第三章 第二节 划分权责

  职权的不分明,将无法课以责任;责任的不分明,将无是非功过之可言;是非功过的混淆,小则足以偾事,大且可致败亡,都是毫不稀奇的事。所以划分权责,在行政改革上,是异常重要的一种措施。

  委员长于民国二十九年(一九四○)春间,即开始倡导行政三联制,次年于先后成立中央设计局及党政工作考核委员会后,此一制度即已付诸实施。在中国行政改革的进程中,这是划时代的一件大事。

  行政三联制的精义,委员长讲的很多,不能一一详述。但概括起来说,有两个重点,是必须把握的:一个就是「设计」、「执行」、「考核」三种工作的「联系」;一个就是「设计」、「执行」、「考核」三种职权的「划分」。工作上的联系,与职权上的划分,譬如鸟之有两翼、车之有两轮,是缺一不可的。我在前章谈计划问题时,已提到过「联系」,所以现在再专题谈一谈职权的划分。

  委员长对于这个问题,也有过很多的指示,如说:

  我们在行政上,不特要实行幕僚长的制度,并且要实行我常常提倡的「分层负责制度」,就是各级机关,无论大小职务,皆要订定办事细则;而各机关的办事细则中,对于各级员司的责任,应另立一章,详行规定。自秘书长、处长、科长、科员等均有明显的法律上的权责,使功过有归,则事务的处理,不必通通由长官一人来决定。某种事件,到某层为止,法律上定得清清楚楚,不特可以避免推诿卸责之弊,而对于事务的处理不必再重重叠叠去核批,必定比现在快当有效得多了。﹙委员长:〈行政三联制大纲讲词〉﹚

  读过这一段话,对于划分职权的道理,已可一览无余。所以负有行政之责的人们,没有探究应不应划分职权的余地,而是应当研求怎样划分的切实办法。

  湖北省政府对于这一问题,曾经作过各种规划,譬如拟定分级负责实施办法、各厅处职掌准则、各机关办事通则、办事细则,以及各种分层负责办法及表格等,种类繁多,不能一一备举,仅撮其崖略,分述如后:

  一、分事负责

  分事负责就是明确规定各单位的职权的意思,每一件事只由一个机关去管理,不得有牵连含混之处。并规定每一件事的处理,尽量交由原有各主管机关负责,力求避免另设机关,或召集会议与成立各种委员会等的临时措施。这种办法,不是说一个机关只办一件事,而是说一件事只让一个机关去管理。因为我们深知职权的分割,就是争权和卸责两大病端的起源,欲于此中求取行政效率,实无异与狐谋皮。

  例如禁烟一事,中央原分属两个机关去办。要内政部禁烟委员会主管禁种、禁吸;而要财政部主管禁运、禁售。中央既然如此,各省自然一例照行,也由民、财两厅分别主管,甚至还有另加禁烟会、缉私处两个主管单位的。在中央方面,分割禁政的办法,其得失利弊如何,我们不予置评;至于在各省地方方面,根据我自己的体察与经验,实在看不出有什么分割的道理与必要。难道禁种、禁吸是禁烟,禁运、禁售就不是禁烟了吗?既然禁烟只是一回事,因之在湖北我就极力主张统一管理禁政。无论种、吸、运、藏、售、制之管禁,一律责成民政厅负责。我在湖北几年,旁的不敢说,禁烟做的非常彻底,则是颇堪引以为慰的。然而揆厥原因,不能说与分事负责的规定无关。

  此外,如关于田赋、粮食之管理及积谷征收事项、平价物品之供应事项、物物交换之筹划考核事项,都规定由财政厅负责;关于凭证分配之考核事项、合作事业之筹划及考核事项、民众团体组训之筹划及考核事项、社会福利及社会运动之筹划及考核事项、管制物价事项,都规定由社会处负责。其余如驿运业务归并于建设厅,人事管理及训练归并于秘书处,防空与军运归并于警务处,这都是在不另设立机构的原则之下尽量做到分事负责的措施。我觉得「四海困穷」到了今日的地步,姑不论为提高行政效率,我们应当这样做;就是为了节省一点民脂民膏,也应当这样做。

  二、分级负责

  分级负责就是明定上、下级机关的权责,使彼此不相侵越的意思。如中央之于省,省之于行署、专员公署,专员公署之于县,都应当明白规定其职权,不使稍有混淆,以符国家分设各级机构之本意。

  中央各部会往往对于省府各厅处,直接发号施令,这可能是为了一时的便宜,但省府这一级组织的完整性,却由此遭受破坏。同样的,如省府直接对县、市政府各课、室发号施令,则行署、专员公署或县、市政府岂不都成了赘旒?我们为了让各级机构尽量发挥它的作用,因之又有分级负责的规定。

  省政府不能替中央规定办法,我们只能建议,希望中央不要侵越省政府的职权,这一层我在本章第四节中将另有说明,此处不赘。现在只说省政府所能规定的分级负责办法。

  过去省、县两级政府的职权,是相当紊乱的。省属机关散处各县者甚多。省府直接指挥、监督,既有鞭长莫及之感,而当地专员、县长,又无权过问,于是这类机关因无拘无束而枉法病民者有之,因无援无助而形同虚设者亦有之。我们希望中央能把省境内的机关,尽可能交给省府来指挥、监督,因此,我们乃有县境内的机关,尽可能交给专员、县长来指挥、监督的规定。其概况如左:

  凡属应归县辖民、财、教、建各项业务,拨归县政府直接管理(如县立初中、卫生院、民众教育馆、省属农业指导员、合作指导员等);

  其属省有机关与县政无关者,仍应遵守所在地各县政府之法令规章;

  驻在专员区之机关,各专员得代表省府督导之;

  县财政部分,如公学产款之整理,及税捐划拨归县者,以县府自行稽征为原则。

  三十一年(一九四二)十月,因五战区军粮问题,我曾往老河口就商于李司令长官,就便巡视了一下鄂北各县的县政。从我亲自观察所得,认为省、县各级权责的划分,仍有强化及明白规定的必要。回省后就又制定了一种「湖北省战时分级负责实施办法」,这种办法我觉得更能适合于委员长行政三联制分级负责的要求。兹撮举其概略如后:

  一般原则

  省政府以全省计划、监督及考核为主要职责;行署代表省政府负辖境监督、考核之权责;专员公署负辖区各县监督、考核之权责;县政府以执行为主要权责;

  凡经上级机关核准或备案之事项,上级机关认为有变更必要时,应先征询下级机关之意见;

  省、县间往返行文,以由行署或专员公署承转为原则。如遇特殊事项有越级行文必要时,省须令知行署、专员公署查照,县须分报行署、专员公署备查。

  专员公署之权责

  专员公署对于辖境内之省设或县设机关、学校,由省府授权负就近指挥、监督及考核之责;

  专员公署对于辖区内各县县长,如认为渎职、有重大违法行为,且有紧急处分之必要者,一面密报省府撤惩,一面得派员先行代理;

  对于省派各区工作人员,如有违法失职情事,得向省政府检举。其情节重大者,得一面密报省府,一面先行处理。

  县政府之权责

  凡经上级核准之计划、预算,应按照进度全权执行;

  由省派驻县级之机关及人员,由县府负指挥、监督及考核之责;

  由省派赴各县之工作人员,如有违法失职情事,得向省府检举。其情节重大者,得一面密报省府,一面先行处理。

  三、分层负责

  分层负责就是明定每一机关之内每一员司所应负的权责的意思。政府设官分职,就是「分层」,而分层的目的,就是为了「负责」。从来各级机构的人员,没有不分级层的,然而一谈到责任,就不免乱成一片。有有权无责者,有有责无权者,有权则互争、责则互诿者,种种怪象,不一而足。其故安在?就是因为每一人员的权责没有明白规定的缘故。本省于三十二年(一九四三)八月呈奉行政院核定「湖北省政府分层负责办事细则」一种,算是把这个问题彻底的解决了。这项细则的全文,共分五十二条,其中划分责任的部分共计九条九十八款,对于各级、各层责任的规定,确已相当详明。因文长不能备录,仅就这九十八款立案的精神和要点,列举如后,以供关心此一问题人士的参考:

  要达成「层层节制」、「人人负责」的目的。

  省府委员会为全省最高权力机关,负全省政务之责。

  各厅处为省府幕僚机关,分别处理省府一切事务,至各厅处原属各单位,如学校、保安团队以及交通卫生机关等,本府委员均有指导之责。即省府是整个的,代表省府的全体委员,须极力打破门户之见,与各行其事之弊。

  各厅处可以负责解决的事,由各厅处自己负责解决。各厅处自己不能负责解决的事,签呈主席解决。主席自己不能解决的事,再提省府委员会议解决。

  各厅处内之各科、室自己可以解决的事,主管可授权各科、室负责解决。

  凡有二级以上人员同负一责者,即连带负责。

  以上是省级人员分层负责的大概。至于县级也订有办事通则,对于各级人员的职责,也都有明文规定,大致与省级相若,总以防止推拖诿卸为原则。

  总而言之,无论「分事负责」、「分级负责」、「分层负责」,都是根据行政三联制的精神拟订的。分事负责的规定,便于考核各种政务推行的得失;分级负责的规定,便于保持各级机关的完整性;分层负责的规定,便于分工合作及考核各级人员的功过优劣。职权如此划分,我觉得在行政改革上确是一大进步。











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